Хто потребує ТАКОГО закону про місцеві вибори?

17/08/2010 Новини і Публікації

Зміна окремих механізмів та процедур виборчого процесу в Україні

10 липня парламент ухвалив Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (далі – Закон).
Слід визнати, що дослідження окремих новел цього акту примушує замислитись над низкою запитань на кшталт таких: які та чиї практичні цілі переслідувались при ухваленні відповідних норм, які конкретні ситуації має намір створити український законодавець упродовж виборчого процесу, чому більшість проігнорувала практично усі пропозиції щодо змін, запропоновані депутатами з парламентської меншості? Це при тому, що значна частина залишених без уваги поправок не мала нічого спільного з якимись політичними інтересами та переслідувала лише повноцінний захист конституційних прав громадян!
Актуальність постановки саме таких питань виразно демонструється у логічно-змістовному порівнянні норм новоприйнятого Закону про вибори до ВР та АРК з положеннями його «однойменного попередника», тобто закону, який втратив чинність, а також інших виборчих законів.
Зокрема, положення статті 15 Закону скорочують тривалість виборчого процесу з чергових виборів до 50 днів (нагадаємо, що попередня редакція Закону про місцеві вибори передбачала 90 днів цього періоду). Зрозуміло, що таке скорочення строків суттєво зменшує періоди висування кандидатів, ведення передвиборної агітації. Окрім цього, склади територіальних виборчих комісій (далі – ТВК) формуються за 45 днів до дня виборів. Логічно виникають запитання: а що взагалі відбувається протягом перших 5-ти днів виборчого процесу, коли де-юре ТВК діють у «старому» складі (нагадаємо, що згідно з попередньою версією редакції Закону про місцеві вибори склади ТВК формувались до початку виборчого процесу)? Або інша проблема: доволі часто виникає плутанина при творенні звичайних виборчих дільниць (далі – ВД), чому в значній мірі може завадити обов’язкова наявність «переліку будинків», які входять до кожної такої ВД. Тож запитаємо законодавця (фактично – запитаємо парламентську більшість): чому попри пропозиції окремих депутатів все ж відмовились від імперативного припису стосовно того, що рішення ТВК про утворення звичайних ВД повинно містити перелік будинків? Чиїм інтересам це відповідає? Тим, хто хоче мати у розпорядженні (на всяк випадок, про запас) пару-трійку будинків-фантомів, віднесення яких до ВД ніхто не матиме можливості проконтролювати.
На думку авторів, слід замислитись і над тим, чому значно збільшено обсяг повноважень Центральної виборчої комісії (далі – ЦВК) стосовно місцевих виборів. У разі прийняття ТВК незаконного рішення або її бездіяльності стаття 24 Закону наділяє ЦВК повноваженнями з власної ініціативи скасувати таке рішення та (або) прийняти рішення по суті питання (причому у день голосування такі питання розглядаються невідкладно). Окрім цього, у випадку невиконання ТВК вимог цього Закону щодо встановлення результатів відповідних місцевих виборів ЦВК уповноважена встановити такі результати. Не дуже просто уявити собі, яким чином ЦВК дізнається про бездіяльність ТВК? Або, на підставі яких документів ЦВК має встановити результат виборів, адже Закон не містить жодних норм стосовно передачі відповідних протоколів від комісій нижчого рівня до ЦВК?
Нам також видається актуальним з’ясування такого моменту: у чиїх інтересах змінено порядок формування складу ТВК та утворення дільничних виборчих комісій (далі – ДВК). Зокрема, положення частини 6 статті 22 та частини 1 статті 23 Закону передбачають, що, відповідно, ТВК формується з урахуванням досвіду роботи осіб у ВК, а до складу ДВК особи включаються також з урахуванням досвіду роботи осіб у ВК. Слід відзначити, що дотепер чинні виборчі закони не містили подібних формулювань. Водночас, на відміну від приписів чинних законів про вибори Президента та народних депутатів України, у цьому Законі відсутні положення-гарантії щодо обов’язкового включення до складу ВК внесених кандидатур за винятком окремо встановлених випадків порушення порядку. Тобто, з одного боку, за наявності у Верховній Раді України 5-ти парламентських фракцій та за умови подання відповідними суб’єктами по 3 кандидатури, усі подані особи мають бути включені до складу ТВК (зрозуміло, якщо людина в принципі має право бути членом комісії і подання належно оформлене). У підсумку склад ТВК становитиме 15 осіб, що повністю відповідає вимогам Закону. Однак не можна виключати й того, що за певних обставин у відповідної комісії цілком ймовірно може сформуватись «суб’єктивна» думка про відсутність чи брак досвіду особи для того, аби бути включеним до складу ВК. Як наслідок – можна припустити, що певну особу можуть взагалі не включити до складу ТВК. Подальше оскарження подібного рішення до суду може мати бажані наслідки, а може й ні.
Зокрема нагадаємо, що під час останньої кампанії виборів Президента ЦВК двічі не виконала покладений на неї Вищим адміністративним судом України обов’язок розглянути питання про реєстрацію спостерігачів від Грузії та прийняти рішення з цього питання. Не виключено, що подібне може повторитись також і на наступних місцевих виборах. Або навіть виконання вказівки суду може відбутись із значним запізненням (наприклад, після ухвалення важливих рішень, як-то утворення виборчих дільниць, ДВК тощо). Більш того, цілком ймовірною є й ситуація, коли суд зобов’яже відповідну комісію розглянути питання, наприклад, про включення певної особи до складу ТВК, комісія проведе засідання, буде обговорено та поставлено на голосування певне рішення, яке не набере достатньої кількості голосів, враховуючи фактичний розподіл «сил» у комісіях. В аспекті питання про утворення ДВК цілком реальною є ситуація, коли кількість усіх поданих кандидатур перевищить максимально можливий склад комісій. Проте новоприйнятий Закон на відміну від інших виборчих законів не передбачає механізму жеребкування. Таким чином маємо підстави очікувати досить вільний підхід стосовно утворення як ТВК, так і ДВК, коли суб’єктивна оцінка більшості складу ТВК стосовно наявності чи відсутності, достатності чи недостатності досвіду роботи буде визначальним фактором при вирішенні питання стосовно персонального складу ДВК.
Непідготовленого читача деякі положення статті 22 Закону можуть вразити ступенем своєї абсурдності, хоча автори й змушені визнати, що це є скоріше елементами добре продуманої схеми. Зокрема, норма частини 13 цієї статті визначає, що у випадку подання до складу ТВК кількості кандидатур, яка менше 8 (тобто, менше мінімально допустимого складу комісії) склад ТВК формується за поданням голови відповідної ВК. При цьому не вказано: а в якій кількості формується склад комісії, у мінімальній чи максимальній? А як враховуються (або, чи враховуються) вже подані кандидатури до складу комісії? Причому буквальне тлумачення цього положення доводить саме до парадоксально-абсурдного висновку: якщо три з п’яти суб’єктів внесення подань до складу відповідних ТВК (фактично, це ті суб’єкти, які за результатами останніх парламентських виборів утворили п’ять фракцій у Верховній Раді України) не внесуть подання до складів ТВК, тоді подання інших двох суб’єктів можуть взагалі не враховуватись. Тоді кандидатури особисто внесе голова відповідної ВК, визначивши їх на власний розсуд. Причому – у повній відповідності до вимог Закону. Легально? Безумовно! Легітимно? Кожен має можливість обрати відповідь самостійно…
Вкажемо на інші важливі моменти. Наприклад, положеннями новоприйнятого Закону повністю утаємничено процес передачі списків виборців, адже усе відбувається не на засіданнях ВК, тобто – в тих умовах, коли право бути присутніми мають лише «обрані». Власне інтрига починається з передачі попередніх списків для звичайних ВД до ДВК, що відбувається у приміщенні органу ведення Державного реєстру виборців. У цьому аспекті слід наголосити, що у варіанті першого читання відповідний законопроект все ж таки передбачав виконання цієї процедури на засіданні ТВК, а не у приміщенні органу ведення Реєстру. Напевно, у період до прийняття Закону в цілому хтось вирішив зменшити «ступніть» транспарентності.
Далі – більше. У частині 6 статті 30 Закону вказується на процедуру передачі попередніх списків виборців від ТВК до ДВК. При цьому, порівняно з чинною редакцією, наприклад, Закону «Про вибори народних депутатів України». У Законі не передбачено, що це відбувається обов’язково на засіданні ТВК. До речі, положення аналогічного змісту було включено і до Закону «Про вибори Президента» сумнозвісним Законом про зміни, прийнятим у серпні 2009 року. Як наслідок, навіть попри ту обставину, що ЦВК у відповідній постанові вказала на необхідність передачі списків на засіданнях окружних виборчих комісій, аналіз судової практики спорів під час президентських виборів свідчить про те, що іноді ця процедура відбувалась не на засіданнях комісій і суди не визнавали це порушенням, оскільки сам Закон «Про вибори Президента» не встановлює такої вимоги. Ситуація виявилась явно до вподоби ініціаторам відмови від відповідної норми і зараз. Отже, тепер просто може бути невідомо: хто саме і коли саме отримав попередні списки виборців звичайної виборчої дільниці (далі – ВД), враховуючи досліджений нами вище механізм утворення як ТВК, а водночас і ДВК. Між іншим, так само відсутня вимога й щодо передачі уточнених списків виборців від ТВК до ДВК на засіданнях ТВК. Така собі «легалізована непрозорість» виборчого процесу.
У частині 3 статті 31 Закону вказується на можливість виборця звернутись із заявою про уточнення списку виборців, проте чомусь відсутнє посилання на право громадянина ознайомитись зі списком виборців у приміщенні ДВК звичайної ВД та право перевірити правильність внесення відомостей про себе та інших виборців. Отже, виникає чергове логічне питання: для чого встановлювати право на подання заяви про уточнення списку, перевірити який виборець формального права не має? І це не є простою помилкою, адже у статті 34 Закону відсутнє посилання на право ознайомлення зі списком на спеціальній ВД. Окрім цього, стенограма обговорення законопроекту у другому читанні свідчить про відхилення відповідних поправок окремих народних депутатів, які були спрямовані на відновлення цього права. Тобто, законодавець свідомо уникнув включення відповідних положень, які традиційно передбачені виборчими законами, і які спрямовані на гарантування певних прав виборців. Також слід підкреслити, що всупереч рекомендаціям, сформульованим у Кодексі належної практики у виборчих справах, частина 2 статті 33 Закону передбачає можливість внесення змін до списку виборців у день виборів. Нагадаємо, що свого часу пропорційна система виборів за списками партій та виборчих блоків була започаткована, передовсім, з метою «становлення й розвитку партій та структурування суспільства». Утім автори переконані у тому, що для значної кількості українських виборців складно віднайти відповідь на питання: переслідуючи які цілі законодавець суттєво обмежує існуюче конституційне право бути обраним? Зокрема можемо вказати на те, що попри ідею започаткування змішаної системи на виборах до певних рад, Закон взагалі не передбачає права самовисування в одномандатних мажоритарних округах. Відповідно до частини 2 статті 35 Закону право висування кандидатів у депутати ВР АРК, обласної, районної, міської, в тому числі міст Києва та Севастополя, районної у місті ради реалізується виборцями у відповідних багатомандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах через місцеві організації партій. Водночас, порівняно із попереднім Законом про місцеві вибори суттєво обмежу¬ється існуюче право висування кандидатів на посаду міського голови, оскільки тепер не передбачено самовисування, а право висування кандидатів на посаду міського голови реалізується виборцями у відповідних єдиних одномандатних виборчих округах так само лише через місцеві організації партій. Самовисування же є можливим тільки на виборах депутатів сільських, селищних рад та сільського, селищного голови. Знову звертаючись до рекомендацій Кодексу належної практики у виборчих справах, вкажемо на вимогу щодо існування дієвої системи оскарження порушень виборчого законодавства. У цьому аспекті висловимо власне припущення того, що законодавець вирішив таким чином: якщо вже скорочувати строки, то слід скорочувати усі строки. Саме за такого підходу скорочено до 2-ох днів строк на подачу скарги до відповідної ВК (частина 1 статті 87 Закону). У свою чергу скарга розглядається комісією на її засіданні не пізніше наступного дня після отримання (частина 4 статті 89 Закону). Переконані, що за таких умов членам комісії буде практично неможливо заздалегідь ознайомитись з матеріалами, доданими до скарги. Більш того, положення частини 2 статті 90 Закону про те, що ВК – суб’єкт розгляду скарги, може звернутися із запитом (витребувати) про надання додаткових доказів за власною ініціативою або на прохання суб’єкта звернення зі скаргою, суб’єкта оскарження, заінтересованих осіб, видаються такими, що не можуть бути реалізовані через брак часу в принципі. Сподіваємось, що читач погодиться з нами: газетний формат публікації не дає можливості глибше дослідити більшу кількість новел Закону про місцеві вибори. Проте навіть наведені авторами приклади свідчать про те, що у напрямі зміни змісту окремих механізмів та процедур виборчого процесу законодавець продемонстрував явну спрямованість на досягнення певних цілей та створення на практиці конкретних ситуацій, деякі з яких поки-що гіпотетично прогнозуються нами. Проте, на наше переконання, відповідь на питання, хто конкретно матиме переваги від практичного застосування норм цього Закону та створення яких конкретних ситуацій в реальному житті прагне законодавець, лежить на поверхні…

Вадим ГАЛАЙЧУК
Генеральний директор
Сергій КАЛЬЧЕНКО
Старший юрист
АК «Моор & Кросондович»

«Юридична Газета» № 31-32 (250) від 17 серпня 2010 року